정책은 일관성과 신뢰가 생명 > News Insight

정책의 생명은 일관성이다. 정책의 일관성이 무너지면, 정책에 대한 신뢰도 함께 사라진다. 그렇게 되면 어떤 정책도 효과를 발휘하기 어려워진다. 정책이 원칙 없이 만들어지고, 집행되며, 평가된다면 정책의 대상인 국민은 결국 피해자가 되고, 이에 따라 정책 전반에 대한 국민의 신뢰는 붕괴된다. 그렇게 정책은 ‘늑대소년’이 되어버리고, 앞으로의 정책에 대해서도 믿음이나 기대조차 생기지 않게 된다.

세계적 석학 프랜시스 후쿠야마 (Francis Fukuyama)는 신뢰 사회의 중요성을 강조한 바 있다. 그는 “한 국가의 복지와 경쟁력은 하나의 지배적인 문화적 특성, 즉 한 사회가 고유하게 지니고 있는 신뢰의 수준에 의해 결정된다”라고 주장했다(프랜시스 후쿠야마, 『트러스트(Trust)』, 1995). 또한 그는 “여러 사회적 자본 중에서도 사회 구성원 간의 신뢰는 경제 발전을 좌우하는 핵심 요소”라고 지적했다.

정책 일관성 결여의 사례

그동안 역대 정부가 제시한 국정 운영 원칙에 따라 수많은 정책이 쏟아져 나왔다. 그런데 이들 정책이 과연 원칙에 얼마나 충실했는가? 원칙은 따로 있고 정책은 따로인 경우가 대부분이었고, 아예 원칙 없이 즉흥적으로 내놓은 정책도 적지 않았다. 현란한 슬로건 아래 정책들은 제대로 검증되지도 않은 채 남발되다가 사라지기도 했다. 매년 시행령까지 포함해 400개에 달하는 세제 개편이 단행되고 있는 현실에서, 과연 세금 정책의 기본 철학은 무엇이었는지 자문하게 된다. 정권이 출범할 때는 준엄한 의지를 천명하며 시작했던 개혁 과제가 다양한 이유로 후퇴하는 일이 반복되고 있는 것도 마찬가지다. 규제개혁이 대표적이다. 정권 초기에는 늘 규제개혁을 강하게 추진하다가 점차 추진력과 관심이 사라져 가는 이른바 ‘규제개혁 5년 사이클’이 생겨날 정도이다. 

부동산 정책 또한 정권이 바뀔 때마다 방향이 급변하며 일관성을 잃어왔다. 각 정부는 나름의 명분과 목표를 내세워 정책을 추진했지만, 단기 처방에 치우치거나 정치적 이해관계에 따라 원칙 없이 흔들리는 일이 잦았다. 그 결과 국민과 시장 모두로부터 신뢰를 얻지 못했다. 부동산은 국민 자산의 핵심이자, 거시경제에 영향을 미치는 민감한 분야인 만큼 정책의 일관성과 예측 가능성은 무엇보다 중요하다. 그러나 한국의 부동산 정책은 그런 기준을 충족시키지 못해왔다. 정권에 따라 규제 강화와 완화가 반복됐고, 투기를 억제하고 가격을 안정시키겠다며 각종 수요 억제 조치, 특히 증세 정책이 동원되었다. 노무현 정부는 종합부동산세를 도입해 보유세를 크게 강화했고, 이후 정권들은 종부세, 양도세, 취득세 등을 강화했다가 다시 완화하는 일을 반복해왔다.

문재인 정부는 역대 어느 정부보다 많은 부동산 대책을 발표한 정부였다. 무려 20차례 이상 대책을 내놓았으며, 다주택자 규제 강화, 종부세 중과, 임대차 3법 등 전방위적 규제를 동원했다. 하지만 시장은 정부의 의도와 정반대로 반응했다. 공급보다 수요 억제에 집중한 정책은 전세난과 집값 급등을 초래했고, 오히려 무주택자의 내 집 마련을 더 어렵게 만들었다. 이는 선의와 현실이 충돌한 대표적인 사례다. 정권마다 정책 철학이 다르고 시대적 과제도 다를 수는 있다. 그러나 부동산 정책은 최소한의 일관성과 예측 가능성만큼은 확보되어야 한다. 세금, 대출, 공급 정책이 수시로 바뀌면 시장은 안정되지 않고 투기와 불안이 반복된다. 더욱이 정책에 대한 신뢰가 무너지면, 정부가 어떤 방향을 제시하더라도 시장은 이를 받아들이지 않는다.

경제 살리기 위해 재정을 투입하는 과정도 정책의 일관성이 문제가 되었다. 경기를 살리겠다면서 항상 상반기에 재정을 조기 집행하고 하반기에 추경을 편성하는 것이 관행처럼 반복됐다. 그 결과 재정적자와 국가채무만 엄청나게 늘어났다. 미국의 유명한 경제학자인 밀턴 프리드먼 (Milton Friedman)이 ‘냉탕 온탕’ 식 정책을 빗대어 표현했던 ‘샤워장의 바보(fool in the shower)’를 보는 듯하다. ("The Lag in Effect of Monetary Policy", Journal of Political Economy, Vol. 69, No. 5, Oct. 1961, pp. 447-466) 샤워장에서 물이 뜨겁다고 찬물을 틀고 또 차갑다고 뜨거운 물을 트는 걸 반복하는 바보스러운 모습이 나라살림을 꾸려가는 데서도 나타난다는 뜻이다. 바람직한 재정 운영이란 경기가 침체되면 재정을 팽창하고, 경기가 과열되면 긴축하는 것이다. 그러나 재정을 팽창하고 긴축하는 데는 반드시 시차가 따르기 마련인 만큼 시기 선택이 무엇보다 중요하다. 그런데 우리의 재정운영을 보면, 경기가 위축될 때 재정을 긴축하고 과열되었을 때 팽창시키는 ‘샤워장의 바보’짓을 되풀이했다. 

우리의 낮은 신뢰 수준

세계가치관 조사(World Values Survey, WVS) 에 따르면, 한국 사회의 대인 신뢰 수준은 주요 선진국에 비해 낮은 편이다. (https://www.worldvaluessurvey.org)“대체로 사람을 믿을 수 있다”라고 응답한 비율이 덴마크, 스웨덴, 핀란드 등 노르딕 국가에서는 60~70%에 달하지만, 한국은 30% 안팎에 머문다. 이는 OECD 평균(약 36%)보다도 낮은 수치다. 정부 기관에 대한 신뢰 수준도 국제 비교에서 뒤처진다. WVS에 따르면 북유럽 국가들의 정부 신뢰 수준은 평균 60~70%에 이르지만, 한국은 40% 이하로 OECD 평균을 밑돈다. 특히 국회에 대한 신뢰도는 2023년 기준 24.7%로 매우 낮은 수준이며, 이는 민주주의 국가들 가운데서도 최하위권에 해당한다. 

이처럼 정부와 국회에 대한 신뢰도가 낮은 것은 정책이 실제 현장에서는 제대로 작동하지 않거나 전달되지 않기 때문일 것이다. 정책의 계획이 10이라면, 집행을 통해 평가하고 다시 현장에 반영하는 실천의 비중은 90에 해당한다. 신뢰받는 정부가 되기 위해서는, 책상 위의 계획에 그치지 않고, 정책이 국민이 체감할 수 있는 방식으로 작동해야 한다. 이를 위해 ‘계획-평가-현장 반영’의 선순환 구조가 필요한 이유도 이 때문이다.

정책의 일관성과 신뢰 회복을 위한 네 가지 과제

이제 정책의 일관성을 확보하여 신뢰를 회복하기 위한 과제를 살펴보자. 첫째, 정책 과정에서 일관성을 확보하는 데 가장 중요한 것은 증거기반(Evidence-Based) 정책의 평가와 결정이다. 미국은 「증거기반 정책 결정에 관한 법률(Evidence-Based Policymaking Act, EBPA)」을 제정해 정책 결정과 집행 과정에서 데이터를 활용한 접근을 강화했다. 2016년에는 폴 라이언 하원의장과 패티 머레이 상원의원이 공동 발의한 「증거기반 정책결정위원회에 관한 법률」이 오바마 대통령의 서명을 통해 제정되었고, 이후 2019년 트럼프 대통령의 서명을 통해 본격 시행에 들어갔다. 이 법은 연방의 증거 구축 활동, 공공데이터 개방, 기밀정보 보호 등을 주요 내용으로 포함하고 있다.

연방기관은 정책 결정을 뒷받침할 수 있는 데이터 수집, 분석기법, 접근 장벽 해소 등을 위한 체계적 계획을 수립하여 매년 관리예산처(OMB)와 의회에 보고해야 한다. 각 기관은 평가관과 데이터관리 책임관을 임명해 데이터관리와 증거 구축 활동을 담당하며, 데이터 공유와 활용을 촉진하기 위한 협의회를 통해 범정부 차원의 협력을 추진한다. 통계기관은 신뢰성과 기밀성을 유지하면서도 정책 설계를 위한 통계 정보를 생산·배포해야 한다. 이러한 미국의 사례는 한국이 데이터 거버넌스를 구축하고 정책의 과학화를 추진하는 데 있어 매우 중요한 시사점을 제공한다. 그래서 우리도 이러한 증거기반 정책 결정과 관련된 법적 장치를 마련해서 정책이 일관성과 신뢰를 위한 인프라로서 기능하도록 해야 할 것이다. 

정책 일관성을 확보하기 위한 두 번째 과제는 포퓰리즘을 차단하는 것이다. 두 차례의 경제 위기와 코로나 팬데믹 이후, 국가 재정건전성이 급속히 악화되고 있는 상황에서 무분별한 포퓰리즘 공약은 더 큰 위험을 초래할 수 있다. 문제는, 신뢰를 잃어버린 정책으로는 포퓰리즘을 막을 수 없다는 점이다. 그래서 정책을 국민이 쉽게 이해하고 받아들일 수 있도록 설명하는 작업이 필요하다. 포퓰리즘은 종종 잘못된 선입견이나 부정확한 정보에서 비롯되며, 특히 조세와 같은 복잡한 분야에서는 이해 부족으로 인해 왜곡된 인식이 확산되기 쉽다. 따라서 전문가들은 자신의 전문성을 국민이 이해할 수 있는 언어로 쉽게 풀어내는 노력을 기울여야 하며, 이를 전달하는 방식 또한 개선돼야 한다.

전문가의 노력만으로는 부족하다. 언론 역시 정책의 실체와 내용을 정확하게 전달할 수 있는 전문성을 갖춰야 한다. 그러나 현재 한국 언론은 각 분야에 대한 깊이 있는 취재 역량을 충분히 확보하지 못하고 있다. 전문성을 바탕으로 정책 내용을 국민에게 효과적으로 전달하기 위해서는, 언론 내부의 전문 인력 확충과 지속적인 역량 강화 노력이 병행돼야 한다.

세 번째 과제는 ‘정책실명제’ 도입을 통해 정책 실패에 대한 책임 소재를 명확히 하는 것이다. 특히 철저한 사후 검증을 통해 정책 담당자에게 실질적 책임을 부과하는 구조가 필요하다. 전문가와 정치인들이 내놓은 주장과 발언은 단순한 의견이 아니라 국민에게 직접적인 영향을 미치는 공적 행위다. 따라서 이에 대한 사후 점검과 사실 확인이 반드시 동반돼야 하며, 그 과정에서 드러난 잘못에 대해서는 분명한 책임을 물어야 한다. ‘이미 지나간 일인데 굳이 들춰서 뭐 하냐?’라는 식의 태도는 결국 또 다른 거짓과 왜곡을 불러오게 된다. 이는 단지 한 번의 사과나 해명을 의미하는 것이 아니라, 그 발언이 어떤 영향을 미쳤는지를 되돌아보는 책임 있는 태도를 요구하는 것이다. 국가적 혼란이 반복되지 않도록 하기 위해서라도, 책임 의식을 갖는 문화가 필요하다.

책임을 묻자는 것은 결과 그 자체가 아니라, 그 과정에서 사실을 왜곡하거나 양심과 국익에 반하는 주장을 했는지를 따지자는 것이다. 특히 통계 조작과 같은 중대한 정책당국의 범죄는 반드시 엄단 돼야 한다. 탈원전, 소득주도 성장, 최저임금 급격 인상 등과 관련하여 발생한 부작용 역시 그 피해를 자세히 분석하고, 그 책임이 어디에 있는지 밝혀야 한다. 이것은 단순히 사법적 책임을 묻는 차원을 넘어서, 그러한 정책 실패를 일으킨 당사자가 누구인지, 그리고 그 배경은 무엇인지 국민에게 알림으로써 향후 유사 사례를 방지하기 위한 예방책이기도 하다. 정책실명제가 필요한 이유가 바로 여기에 있다.

신뢰 회복을 위한 네 번째 과제는 부처 이기주의를 없애고 부처 간 칸막이를 허무는 것이다. 우리나라 정부 부처들은 정권과 상관없이 매 정권 초기 대통령의 지시에 따라 '좋은 정책' 경쟁을 벌이곤 한다. 하지만 이 과정에서 늘 문제가 되는 것이 각 부처의 이기주의와 협업 부재다. 국무총리실 산하 국무조정실이나 각종 조정 위원회가 존재하긴 하지만, 실제로 부처별 중복 정책을 조정하는 데는 큰 한계를 드러내고 있다.

대표적인 예가 빈곤층을 위한 프로그램이다. 최저생계비 이하의 계층을 대상으로 한 지원 사업이 무려 9개 부처에서 30개 넘는 프로그램으로 운영되기도 했다. 이런 구조는 예산 낭비는 물론이고, 정책 효과성 저하와 국민 혼란을 초래한다. 부처 간 울타리를 허물고, 실효성 있는 정책 집행을 위한 통합적 조정 체계가 절실하다. 그래야만 국민의 신뢰도 회복될 수 있다.

정책신뢰 핵심 집단의 책임

이러한 정책 일관성을 확보하기 위한 과제들과 함께, 정책에 대한 국민 신뢰를 회복하기 위해서는 핵심 집단들의 태도 변화가 절실히 요구된다. 구체적으로는 국회의원, 공무원, 언론인, 지식인과 같은 네 집단이 정책의 일관성과 신뢰성을 회복하기 위해 반드시 실천해야 할 과제들이 있다.

첫 번째로 국회의원에게는 행동과 의식에 대한 책임을 명시하는 강령이 필요하다. 국회의원이 된 이후 위선과 가식, 거짓을 자연스럽게 배우고 익숙해지며, 시간이 지나면 자신도 이를 인식하지 못할 정도로 내면화되는 현실이 문제다. 국민과 국가, 역사를 생각하며 정치를 하기보다는 재선, 삼선, 더 높은 자리를 목표로 삼고, 국민을 단지 표로 여기며, 국가와 역사는 자신의 이미지를 포장하는 장식물로 여긴다. 국회의원을 포함한 정치인들의 이러한 위선적 행태는 거의 연기자 수준에 이르렀다. 전통시장에서 어묵을 먹으며 친서민 코스프레를 연출하고, 소외 계층의 손을 잡으며 눈물을 흘리는 모습도 자연스럽게 연기해 낸다. 그러나 실질적으로 국민의 삶을 개선하기 위한 정책적 노력은 뒤로한 채, 그럴듯해 보이는 장면 연출에만 몰두하는 국회의원이 대부분이라는 사실은 한국 정치의 어두운 현실을 보여준다.

지역구 국회의원은 이러한 연기 활동을 기본으로 삼은 채, 자신의 지역구 예산 확보에 총력을 기울인다. 그래서 국회 예산결산특별위원회는 국회의원이라면 반드시 한 번은 들어가야 하는 상임위가 된다. 1년 단위로 예결위 의원 50명을 교체하다 보니, 국회의원 200명 대부분이 한 번씩 예결위를 경험하게 된다. 이들은 국가 예산에 대한 전문성이나 정책적 관심은 부족한 채, 오로지 자신의 지역구 예산 확보에만 몰두하고, 여야를 가리지 않고 눈을 부릅뜨고 경쟁하는 모습이 반복되고 있다.

두 번째는 공무원 사회의 책무다. 공무원 조직은 행정고시 등 시험을 통해 입직한 이후 평생 '기수'를 중심으로 승진하고 교류하는 구조를 유지하고 있다. 이러한 기수 중심 문화는 사법고시 출신 법조인, 외무고시 출신 외교관에게도 같이 적용된다. 민간기업에서는 이미 능력 중심 승진 체계로 변화했지만, 공무원 사회는 여전히 기수 중심의 폐쇄적 문화를 유지하고 있다. 또 하나의 문제는 부처 이기주의다. 공무원 사회에서 가장 심각한 문제 중 하나는 소속 부처의 이익을 최우선시하는 문화다. 이 앞에서는 국익도, 국민도 뒷전이 되기에 십상이다. 공무원 대부분은 자신이 소속된 부처의 위상을 높이는 데 집중하며, 이를 위해 가장 중요하게 여기는 것이 예산 확보다. 이는 해당 부처의 주요 사업뿐 아니라 산하기관 운영 예산까지 포함되기 때문에, 부처의 영향력을 상징하는 수단이 되기도 한다.

여기에 더해 부처 간 칸막이, 부처 내 국·과별 칸막이 문제도 심각하다. 정보의 독점과 보호를 당연시하는 문화는 공무원 사회의 비효율성을 극단적으로 드러낸다. 정보를 갖고 있다는 것이 곧 부처와 과의 권한과 힘을 상징하는 현실은, 오늘날 공무원 사회가 가진 가장 큰 한계다. 물론 공무원 사회의 장점도 분명히 존재하지만, 이러한 구조적 문제를 지적하는 이유는 유능한 공무원 개개인의 능력을 제대로 발휘하게 만들기 위함이다. 그래야 결국 국민과 국가 전체가 이익을 얻을 수 있다.

세 번째는 언론인에게 지워지는 책임이다. 언론은 정치, 경제, 사회, 문화 등 국가 전반의 상황을 국민에게 알리고, 반대로 국민의 불만과 요구를 권력에 전달하는 임무를 수행해야 한다. 이러한 기능 못지않게 중요한 것이 바로 언론의 책임성이다. 언론이 사실을 왜곡하거나 편향된 관점을 전달할 경우, 이는 곧 국민과 국가 전체를 오염시키는 결과로 이어진다. 오늘날 왜곡된 뉴스가 넘쳐나는 상황에서, 여기에 편승해 선정성과 자극성만 좇는 기존 언론들의 모습은 언론 환경을 더욱 악화시키고 있다. 이제는 언론계 자체의 변화가 요구된다. 국민과 국가를 위한 언론 본연의 기능을 회복하고, 더 높은 책임 의식을 바탕으로 보도에 임해야 한다.

네 번째는 지식인의 역할이다. 과거 우리는 지식인을 넘어 지성인으로 존경받는 인물을 알고 있었다. 대표적인 예가 김수환 추기경이다. 비록 종교가 달라도 많은 국민이 그의 말에 귀를 기울였고, 그의 진정성을 신뢰했다. 그 외에도 각 분야에서 국민의 존경과 신뢰를 받으며 사회적 목소리를 내던 지식인이 많았다. 그런데 언제부턴가 그런 지식인들이 사라졌다. 첫 번째 단서는 '황우석 사태'다. 국민의 기대를 한 몸에 받던 황우석 박사가 조작과 거짓으로 국민을 철저히 배신하면서, 국민은 지식인 전체에 대한 신뢰를 잃었다. 두 번째 단서는 SNS와 AI의 확산이다. 스마트폰만 있으면 모든 정보를 즉시 검색할 수 있고, 사람들은 각자 소셜 네트워크를 통해 그리고 생성형 AI를 통해 문제를 공유하고 해결한다. 이런 환경 속에서 지식인의 존재감은 점차 희미해졌다.

게다가 나서서 발언하려 해도, 불신과 비난이 두려워 조용히 침묵하는 지식인도 많다. 집중적인 비난을 받을까 봐, 아예 발언을 자제하는 지식인도 있다. 더 심각한 문제는 깊이 알지도 못하면서 아는 척하며 경제와 사회를 왜곡시키고, 부도덕한 행동을 하면서 정의를 외치며, 통합을 말하면서 실상은 분열을 조장하는 사이비들이 판을 치고 있다는 점이다. 이런 현실 속에서 우리는 진짜 지식인을 다시 찾아야 한다. 우리 국민은 이 문제를 해결하기 위해 냉철해져야 한다. 더 이상 위선과 가식에 속지 말고, 진짜 지식인을 찾기 위해 눈을 부릅떠야 한다. 

원칙과 책임이 정책신뢰의 출발점

정책의 일관성은 국민 신뢰의 기반이며, 그것이 무너질 때 정책 효과도 함께 사라진다. 이를 바로잡기 위한 네 가지 과제는 증거 기반 정책 결정, 포퓰리즘 차단, 정책실명제를 통한 책임 명확화, 그리고 부처 간 칸막이 해소이다. 나아가 국회의원, 공무원, 언론인, 지식인 등 핵심 집단이 책임감을 느끼고 이 과제들을 실천할 때 정책에 대한 국민 신뢰도 다시 세울 수 있다. 결국, 일관된 원칙과 책임 있는 실행이야말로 신뢰받는 정책과 국가를 만드는 출발점이다.

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