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※ 여기에 실린 글은 필자 개인의 의견이며 국가미래연구원(IFS)의 공식입장과는 차이가 있을 수 있습니다.
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1. 2035 NDC 수립시기와 배경
► ｢파리협정(2015)｣에 따라 정부는 2050 탄소중립 실현을 위해 5년마다 국가 온실가스 감축목표(NDC1))를 갱신해야 하며 현재 2035 NDC 발표를 준비 중
- 2035 NDC 발표가 계획(2024년 12월 발표/2025년 2월 UN 제출) 대비 지연(2025년 하반기)되고 있어,2) 부문별 감축목표·경로 수립이 쉽지 않은 것으로 추정
- 2035 NDC는 진전의 원칙3)에 따라 기존 2030 NDC보다 목표 수준을 강화해야 하는 반면, 2030 NDC의 달성 전망도 불투명한 실정4)
2. 2030 NDC 부문별 목표 현황
► 2018년 대비 온실가스 배출 40% 감축을 목표로 하는 2030 NDC는 국가 온실 가스 배출의 대부분을 차지하는 전환·산업·수송부문의 목표 달성이 관건
- 전환·산업·수송부문은 2018년 온실가스 전체 배출량 및 2030년 온실가스 전체 감축량 목표의 각각 82%를 차지(흡수·제거 부문 제외)
3. 연도별·부문별 NDC 이행 실태
► 2023년의 경우 NDC를 초과 달성하고 있으나 목표 감축률이 상승하는 2026년 이후의 달성여부는 여전히 불투명
- 연도별 온실가스 배출량이 경기변화에 반응하는 측면이 있고, 우리나라는 제조업 중심의 산업구조로 인해 GDP 대비 온실가스 배출량이 여전히 주요국에 비해 높은 수준5)
► 2023년 온실가스 배출 부문별 실적의 경우 산업생산량 감소로 인한 산업부문의 감축이 컸던 반면, 전환, 수송부문은 감축 목표에 미달한 실정
- 2023년 온실가스 배출 추가감축량 19.5백만톤 중 산업부문이 18.8백만톤으로 대부분을 차지하였고 전환, 수송부문은 목표대비 각각 1.9백만톤, 1.2백만톤 초과
4. 전환부문 2035 NDC 주요 쟁점
► 전환(발전)부문의 탈탄소화(석탄·LNG 축소)를 가속화하기 위한 원전·신재생 에너지 확대를 지속 추진 중이나 물리적인 한계로 2035 NDC 목표 상향 여력 부재
- 제11차 전력수급기본계획(2025.2.) 수립 시 2030 NDC 미달성 우려에 따라 재생에너지(태양광) 보급 전망을 추가 상향(’30년 +1.9GW, ’38년 +2.4GW)하였으나, 기존의 도전적인 목표를 상향함에 따라 실현가능성은 여전히 불투명6)
- 원자력의 경우, 2030 NDC 전망 시 28기의 원전(설계수명 종료 포함)이 중단 없이 평균(80%) 이상 가동률로 상업운전을 한다는 전제에서 가능한 시나리오7)
► 전력 계통망 포화 및 이격거리 규제로 인한 태양광 보급 둔화
- 소규모 태양광이 경제성과 입지여건이 양호한 호남지역에 집중되면서 송·배전설비(전력 계통망) 부족으로 인한 계통연계 지연이 지속·가중되는 추세
- 태양광 발전 인·허가 시 기초지자체의 태양광 이격거리 규제에 따라 발전설비의 잠재입지 면적이 대폭 감소하면서 태양광 보급 확대의 장애요인으로 작용8)
► 원전의 녹색분류체계(Taxonomy)9) 편입과 고준위 방사성 폐기물 처리 문제
- EU가 녹색분류체계를 첫 도입한 이후 우리 정부도 원전을 녹색분류에 편입하고 탄소중립 실현의 수단으로 활용중이나, 인정기준의 충족여부는 불확실10)
- 고준위 방사성 폐기물의 경우, 원전 부지 내 임시저장 능력을 확충하여 관리중이나 2030년 부터 순차적 포화가 예상되어 처분장 부지 확보·건설 시급
5. 산업부문 2035 NDC 주요쟁점
► 2030 산업부문 NDC 하향11)에도 불구하고, 높은 제조업 비중과 에너지 다소비 업종 위주의 산업구조적 한계로 인해 2035 NDC 감축 시나리오 도출에 애로
- 2035 NDC 배출전망 시 생산활동 하향전망 등에도 불구하고 외부적 요인(추가배출)＊으로 산업부문 NDC 감축률 상향이 곤란한 실정
* 온실가스 산정지침 변경 이슈(NF3･촉매배출 추가, 폐기물에너지 CO2 산정 등), 자가발전(LNG) 확대 등에 따른 산업부문의 온실가스 배출량 증가 가능성 상존
► 탄소중립 지원정책이 R&D 중심으로 추진되어 기술개발 성패·적용시기 변수
- ｢탄소중립 100대 기술｣등 혁신기술 도입을 전제로 감축경로를 수립하고 있어 기술로드맵의 이행여부에 따른 불확실성 내재
* ｢탄소중립 100대 기술｣중 “폐플라스틱 해중합 기술(화학)”, “무탄소연료 NCC공정(화학)” 등 일부 기술개발 미추진 또는 미진(요소기술 1~2개만 추진)한 실정
6. 수송부문 2035 NDC 주요 쟁점
► 전기차 수요 감소, 인센티브 축소 등에 따라 무공해차 보급목표 차질
- 국내 전기차 시장은 2023년부터 주요국 중 유일하게 역성장하였고, 구매보조금 등 인센티브 축소로 2030년 친환경차 보급목표(450만대)의 수정 불가피12)
► 무공해차 보급 목표 축소에 따른 수송부문 감축량을 충당하기 위해 교통정책을 통한 감축 비중 확대를 고려하고 있으나 실질 효과는 미지수
- 정부는 내연기관 차량의 친환경 운전을 통해 CO2 배출 저감을 유도할 수 있는 교통정책 추진(지능형 교통시스템 도입, 자율차 확대 등 교통체계 효율화 등)
7. 2035 NDC 수립의 추가적인 고려사항
► 상당수의 국가가 2035 NDC 제출 권고기한(2025년 2월)을 넘긴 상황13)에서 UN은 2035 NDC의 이행가능성 제고를 조건으로 제출기한 연장(2025년 9월)
- 우리나라는 대통령선거(2025년 6월) 이후 탄소중립 정책 변화가 발생할 가능성이 있어 UN의 재권고 기한 준수도 쉽지 않은 실정
► 주요국 대비 불리한 탄소중립 실현 여건을 고려, 2035년 NDC의 객관성·투명성 확보 및 이해관계자 간 갈등 요소를 조정할 사회적 합의 과정 선행될 필요
- 정부는 온실가스 통계 산출방식에 따른 변수를 최소화하기 위해 ｢제3차 국가온실가스 통계 총괄관리계획(2025~2029)｣을 조속히 확정할 필요14)
- 전문가작업반·관계부처협의체 중심으로 추진되는 2035 NDC 수립과정에서 추후 발생할 이해관계자 간 갈등 조정 절차가 수반될 필요
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1) Nationally Determined Contribution
2) UN은 1차 제출 권고기한(2025년 2월)을 미준수한 국가가 많아 2025년 9월로 권고기한 연장
3) 파리협정 제4조에 따라 NDC는 국가별로 자유롭게 설정하되 시간이 경과함에 따라 목표수준을 강화하는 진전의 원칙 (Progression over time)을 준수하기로 당사국간 합의
4) 국회예산정책처, ｢탄소중립 에너지 전환 정책 평가｣2024.11.) 참조
5) 국가별 GDP대비 탄소배출량(tCO2eq/천달러) 비교시, 우리나라(0.365)는 인도(0.906), 중국(0.776)에 비해 낮고, 미국(0.226), 일본(0.239), 독일(0.182)에 비해 높음(World Bank Indicator, 2025)
6) 국회예산정책처, 「탄소중립 에너지 전환 정책 평가」(2024.11.) 72~82쪽 참조
7) 국회예산정책처, 「탄소중립 에너지 전환 정책 평가」(2024.11.) 54~61쪽 참조
8) 국회예산정책처, ｢ABO Focus 제79호; 태양광 발전 이격거리 규제 현황과 쟁점｣2024.12.) 참조
9) 환경적으로 지속가능한 경제활동을 정의하고 분류하는 체계로서, 2022년 EU의회가 첫 도입
10) 국회예산정책처, ｢ABO Focus 제95호; 녹색분류체계의 국제비교와 시사점｣2025. 3.) 참조
11) 정부는 산업부문 2030 NDC 중 약 8백만톤을 타 부문으로 이관하여 감축목표를 하향한 바 있으며, 2023년도 실적 및 배출원단위 개선에 따라 2030 NDC는 달성할 것으로 전망
12) 2030 NDC의 80%(29.7백만톤)를 친환경차 보급으로 충당하려 하였으나, 2년 연속 전기차 판매량 감소로 2030년 보급목표(전기차 420만대, 수소전기차 30만대) 달성이 어려운 상황임
13) UN은 제30차 유엔기후변화협약(UNFCCC) 당사국총회 개최(2025년 11월, 브라질) 9개월 전까지 2035 NDC 제출을 권고하였으나 195개국 중 10개국(미국, 영국, 브라질 등)만 기한 내 제출
14) 민간발전사의 석탄소비량 누락 등 통계오류, 온실가스 산정방식 변화 등을 반영하기 위해 ｢제3차 국가온실가스통계 총괄관리 계획｣발표를 2025년 1월에서 2025년 상반기로 연기
<ifsPOST>
※ 이 자료는 국회예산정책처(NABO)가 발간한 [나보포커스 제106호]에 실린 것으로 NABO의 동의를 얻어 게재합니다. <편집자> |
- 기사입력 2025년05월07일 13시51분
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